◎林國明 律師
一、中石化安順廠污染事件之緣起：
台南市政府因在安南區開闢二等九號道路，發現土壤戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，台南市政府環保局乃於民國92年12月間公告中石化安順廠及二等九號道路東側草叢區及道路以東50公尺範圍內之土地，為土壤污染控制場，污染物為戴奧辛及汞。台南市政府並要求中石化公司應於民國97年6月30日前，提出「安順廠土壤污染整治場址之土壤、地下水污染整治計畫書」。按中石化公司之前身為台灣鹼業股份有限公司，台鹼安順廠原係日據時期日本鐘淵曹達株式會社所建造之工廠，以水銀電解法製造 氣。於民國35年由政府接收，成立台灣製碱股份有限公司，嗣後改名為台灣碱業股份有限公司，於民國72年間併入中石化公司。台鹼安順廠以水銀電解法製造碱氣，所產生之汞污泥，及製造五氯酚之過程中，產生戴奧辛，造成廠區及附近地區之河川、土壤、地下水、魚塭均遭受污染，中石化安順廠之污染物同時包含號稱世紀之毒的戴奧辛、汞及五氯酚，舉世罕見。
二、中石化安順廠污染事件顧問團之成立：
台南市政府因開闢二等九號道路，無意間揭開中石化安順廠污染之事實。經過環保人士中華醫事科技大學黃煥彰副教授鍥而不捨的追查與訪談受害之居，拍下無數張受害居民的慘狀。於民國94年8月20日，筆者擔任臺南律師公會理事長，與法律扶助基金會台南分會、台灣蠻野心足生態協會、台南社區大學合辦「法律與環境座談會」，邀請黃煥彰副教授蒞會，以中石化安順廠污染案件為例，討論法律如何處理環境污染之問題，黃煥彰副教授圖文並茂的展示受害居民之歷程，令人動容，掀起了台南律師對環境保護的研究熱潮。黃煥彰副教授於會中詳細說明台鹼安順廠過去在製造五氯酚的過程中，所產生的戴奧辛及汞，長期污染了台南地區的土地，政府相關主管機關雖然已知悉污染之情況，但是未能明確告知當地居民，實已變相剝奪居民知悉環境資源及生態狀況的權利；而未阻止上開污染事態的擴大，更是侵害了居民拒絕惡化環境的權利，上開政府機關的作為與不作為均已造成居民生存權的侵害。本案經黃煥彰副教授的揭發及媒體的報導後，引起律師公會道長們的關注及參與的熱誠。筆者當時擔任會議主席，經過與會之道長、學者專家的討論，獲得了組成「中石化安順廠污染事件顧問團籌備委員會」之共識，決議將委員會分成三組，分別為「法律組」、「學者專家組」、「田園調查組」。「法律組」由當時擔任台南律師公會理事長之筆者本人、秘書長許雅芬及監事蔡敬文，及當時擔任法律扶助基金會台南分會會長吳信賢、執行秘書陳琪苗，與台南地檢署陳誌銘檢察官組成；「學者專家組」以綠色陣線聯盟為主；「田園調查組」則由黃煥彰副教授及蠻野心足生態協會文魯彬律師、吳君婷律師擔任。當初之構想，是由「法律組」研究當地居民死亡或生病與中石化安順廠施放出來之戴奧辛、五氯酚及汞等污染物之因果關係聯結；經濟部、台南市政府與中石化公司應負法律責任之依據及如何求償之訴訟途徑等議題。「學者專家組」則負責有關環境法律與毒物病理學的研究，除黃煥彰副教授外，另外邀請研究環境法的學者陳慈陽、王毓正、毒物病理學者李俊璋及國家衛生研究院葛應欽主任等人參與。「田園調查組」則由律師與環保人士共同訪問被害人及其家族，每一小組有兩位律師及一位環保人士，瞭解被害人家族的病史、食用魚塭魚產品之情形，及其血液中毒物濃度之高低等情形，作成書面之紀錄。
三、訴訟策略之研議與扶助律師之組成：
筆者於民國96年4月30日卸任理事長，於同年5月1日起擔任法律扶助基金會台南分會會長，仍延續上開各項工作，前後召開許多次會議，包括公聽會、學術研究及公民行動會議，記得於民國96年10月24日邀請成功大學王毓正助理教授演講「環境資訊請求之法制與實務上之難題」；於民國96年11月29日邀請當時擔任法律扶助基金會台北分會會長林永頌律師演講「RCA律師團之經驗分享暨公害訴訟因果關係法律實務」。歷經二年之籌劃與研究，筆者認時機已經成熟，乃向法律扶助基金會申請調派二位專職律師專門辦理此案，並向總會董事會提出企劃案，獲得總會之支持，增聘二位專職律師，即林媗琪與陳慈鳳律師，專門負責辦理此案之訴訟工作。由於當地居民不瞭解受害之救濟程序及法律扶助之條件，筆者與台南分會之工作同仁於民國97年1月15日前往當地辦理「法律扶助業務宣導會」。嗣後經過資料之彙整後，初步確認80餘位民眾符合法律扶助之條件，指派律師予以扶助；至於1百多位不符合法律扶助之條件者，亦請律師義務協助併案辦理，共同向中石化公司及經濟部進行求償事宜。
四、中石化安順廠污染事件有關環境法體系之適用關係：
台南律師公會及法律扶助基金會台南分會自民國94年間開始參與本案，至民國107年11月28日最高法院判決時止，已歷經13年餘，仍有部分尚未確定，發回台灣高等法院台南分院審理中。前後參與本案之台南地區之律師備極辛苦，應予肯定。惟我國過去為了追求經濟發展，而忽視環境污染之危害，經濟繁榮之成果，我們已經享受過了，而環境污染之惡果，我們也要承擔。為經濟發展所付出之土地污染成本，超出我們的想像，例如台南中石化安順廠之污染源包含戴奧辛、汞、五氯酚三種，台南中石化安順廠污染場址之整治費用預估約數十億元。筆者擬從環境法之角度解析中石化污染事件之適用關係，提供幾項意見如下：
(一)環境法體系：
1.環境公法：
(1)憲法：增修條文第十條第二項（基本國策）：經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。
(2)行政法：
A.環境基本法第三條：基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。上開規定，是否牴觸憲法所定兼籌並顧之原則，頗值深思。
B.環境基本法為總則，分則散見於環境影響評估法、廢棄物清理法、空氣污染防治法、水污染防治法、土壤及地下水污染整治法、飲用水管理條例、海洋污染防治法、毒性化學物質管理法、環境用藥管理法（以上均有刑罰、行政罰）、噪音管制法（行政罰）。
2.環境私法：民法中有關侵權行為之規定。
3.環境刑法：除刑法第一百七十七條、第一百九十條、第一百九十條之一外，散見於環境影響評估法等法律。
(二)環境憲法增修條文第十條第二項之規定並非方針條款，而係具有憲法委託之性質，立法者對於環境保護有立法之義務。憲法委託可分為兩種：
1.明示的委託：例如憲法第一百三十四條至第一百三十六條均有規定「以法律定之」；憲法第一百五十三條規定「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律。」故立法者當然就該事項有立法之義務。
2.內涵性的委託：因環境保護涉及人民之基本權利即生存權（憲法15）之保障，環境破壞之結果，將對人民生存權（健康權）造成侵害，故立法者對環境保護有立法之義務（註：以上為陳慈陽教授之見解）。
(三)環境基本法第四條：國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任（第一項）。環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責（第二項）。前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責（第三項）。
(四)依據國營事業管理法第八條第一項第五款與國營事業工作考核辦法第三條規定，經濟部有環境保護及污染防治之義務。
(五)依據國家賠償法第二條第二項及司法院大法官會議釋字第469號解釋意旨，應負責環境保護義務者，為國營事業主管機關經濟部，如經濟部有怠於執行職務致人民自由或權利遭受損害時，自應負損害賠償責任。
(六)環境基本法第三十四條：各級政府疏於執行時，人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟。
(七)土壤及地下水污染整治法：
1.行政刑罰
2.行政罰：
(1)先為或代為履行費用之求償（課予義務之行政處分），因環境污染有其急迫性，為維護憲法所賦予之環境權，乃由主管機關先行介入並由整治基金先行支付費用，嗣後再對污染行為人求償（第三十八條）。
(2)污染土地關係人（土地使用人、管理人、所有人）因重大過失，致其土地公告為整治場址者，就整治費用應與污染行為人負連帶清償責任（第二十五條）。
3.公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行（第四十九條）。
(八)因果關係之認定：依據國家衛生研究院環境衛生與職業醫學研究組主任葛應欽之看法，以生物篩檢方法檢測體內戴奧辛濃度，最為快速、低廉。嗣後再就其中約二成之人以高解析度質譜儀等化學方法分析，最為準確。於認定因果關係時有四個原則：(一)須有暴露此類污染源(二)須有此種健康效應(三)醫學文獻證實此類暴露引起此種健康效應(四)須排除此種健康效應的干擾變素。此外應審酌(一)時序性（「因」發生在「果」之前）(二)合理性（相關合乎醫學知識）(三)一致性（其他研究顯示類似結果）(四)強度（相對危險性之大小）(五)劑量反應（增加暴露即會增加致病危險）(六)可逆性（移去可能之因，降低致病危險）(七)研究設計（相關強弱） (八)評斷證據（有關證據是否足夠下結論）。上開見解，可供認定相當因果關係之準則。
日本鍾淵曹達株式會社存續期間（民國三十一年至三十五年）、台鹼公司存續期間（民國三十五年至七十二年）、中石化公司存續期間（民國七十二年四月一日起，民國八十三年起民營化），故上三家公司於存續期間如有污染行為，自應為污染行為人。至於中石化公司如自民國七十二年四月一日合併日起，未有污染行為。惟因台鹼公司有污染行為在先，中石化公司為合併後之存續公司，台鹼公司之權利義務應由中石化公司承受（公司法第七十五條、第三百十九條），故台鹼公司先前所應負之損害賠償責任，亦應由中石化公司承受。經濟部為國營事業之主管機關，依據上開第 、 項之說明，經濟部應負國家損害賠償責任。綜上所述，今後如有類似之污染事件，筆者試擬下列結論，得視情形擇一或數項合併進行。至於時效問題及損害項目金額之舉證，則係屬另一值得探討之問題，不在本文討論之內。
1.依環境基本法第三十四條、土壤及地下水污染整治法第四十九條規定向相關各級政府提起應為行政處分之行政訴訟。
2.依國家賠償法第二條第二項、第九條第一項規定向經濟部請求損害賠償。
3.依民法之規定向中石化公司請求損害賠償。
4.主管機關依土壤法及地下水污染整治法規定向中石化公司求償整治費用。
<本篇文章為作者意見，不代表本會立場>